Методические материалы
Вторник, 17 мая 2016 11:30

Противодействие коррупции: ответы на вопросы муниципалитетов

Автор 

Изменения федерального законодательства вызвали волну вопросов со стороны муниципалитетов.

 

Осенью прошлого года президент РФ подписал федеральный закон о противодействии коррупции. Ряд положений этого закона был инициирован Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления и касался формирования органов местного самоуправления. Так, были введены декларирование доходов и расходов для всех депутатов и выборных должностных лиц как на региональном, так и на местном уровне, требование учитывать конфликт интересов, запрет для депутатов всех уровней иметь счета в иностранных банках и ряд других положений. Эти нововведения вызвали много вопросов как у депутатов, так и у муниципальных служащих. На обращения муниципалитетов отвечают юристы Общероссийского Конгресса муниципальных образований и Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.

 

ВОПРОС:

Обязаны ли депутаты муниципального образования, исполняющие свои полномочия на непостоянной основе, представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей?

 

ОТВЕТ:

Часть 4 статьи 12.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции» регламентирует, что лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации. Обращаем внимание, что Федеральным законом от 3 ноября 2015 г. №303-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» из данной части исключили слова «осуществляющие свои полномочия на постоянной основе».

Поскольку все депутаты являются лицами, замещающими муниципальную должность, указанная обязанность распространяется на них на всех, независимо от того, на постоянной или непостоянной основе они исполняют свои полномочия.

 

ВОПРОС:

Должны ли депутаты, исполняющие полномочия на постоянной и непостоянной основе, представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих, супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, в представительный орган муниципального района, который состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства, если они являются депутатами в двух муниципальных образованиях?

 

ОТВЕТ:

Все депутаты представительных органов являются лицами, замещающими муниципальную должность, поэтому обязанность представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, распространяется на них всех, независимо от того, на постоянной или непостоянной основе они исполняют свои полномочия.

Депутаты представительного органа муниципального района, который состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства, являются депутатами в двух муниципальный образованиях. Соответственно, сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей они должны предоставлять в установленном порядке и в поселение, и в муниципальный район. 

 

ВОПРОС:

Какой орган должен утвердить порядок предоставления депутатами органов местного самоуправления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера? В каком порядке и каким органом в представительном органе муниципального образования должна проводиться проверка достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных депутатами органов местного самоуправления? Подлежит ли данная информация размещению на официальном сайте муниципального образования? 

 

ОТВЕТ:

Согласно статье 2 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции» (далее — Федеральный закон №273-Ф3) правовую основу противодействия коррупции, помимо иных, составляют и муниципальные правовые акты.

В части 2 статьи 8 предусмотрено, что порядок представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера устанавливается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Пункт 4 статьи 5 Федерального закона №273- ФЗ предусматривает, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

В целом в рамках антикоррупционной политики, проводимой в муниципальных образованиях, могут приниматься как нормативные акты, направленные на совершенствование деятельности органов местного самоуправления, повышение прозрачности и открытости местной власти, так и специальные антикоррупционные правовые акты, в том числе определяющие порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных актов, порядок разработки муниципальных программ противодействия коррупции. 

Таким образом, законодательством предусмотрена возможность регулирования порядка предоставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера муниципальными нормативными правовыми актами.

В свою очередь муниципальные правовые акты носят подзаконный характер и должны соответствовать нормативным правовым актам, стоящим выше в иерархии источников муниципального права, и регулировать только те вопросы, которые ими не урегулированы.

Поскольку у депутатов в связи с исполнением полномочий не возникает трудовых отношений и учитывая, что решение о досрочном прекращении полномочий депутата принимает представительный орган муниципального образования (часть 11 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), полагаем, что депутатам следует подавать сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в представительный орган муниципального образования.

Аналогичным образом и решение о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера принимается представительным органом муниципального образования. При этом могут быть использованы два способа осуществления такой проверки - самостоятельно или путем направления запроса в федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление оперативно-розыскной деятельности, об имеющихся у них данных о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, занимающих определенные должности. Проверки в отношении определенного круга лиц (например депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, депутатов, замещающих должности в представительных органах муниципальных районов и городских округов, их супругов и несовершеннолетних детей) могут проводиться по решению президента Российской Федерации, руководителя администрации президента Российской Федерации либо специально уполномоченного ими должностного лица администрации президента Российской Федерации. Такие проверки осуществляются независимо от проверок, осуществляемых подразделениями, должностными лицами либо комиссиями иных органов и организаций.

Не стоит забывать об особом статусе депутата как народного избранника. Одним из элементов статуса депутата, соответствующим опосредованному правом характеру взаимоотношений депутата с избирателями и обусловленным фактом уполномочивания депутата избирателями на осуществление суверенной воли народа в представительном органе власти, является доступность гражданам информации об их избраннике. Именно в связи с этим законодательно предусмотрено размещение сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, на официальном сайте соответственно Совета Федерации и Государственной Думы. Аналогично и сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера депутатов представительных органов муниципальных образований должны размещаться в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальных сайтах органов местного самоуправления. 

 

ВОПРОС:

Распространяется ли запрет открывать, и иметь счета в иностранных банках, расположенных за пределами Российской Федерации, на депутатов представительного органа, занимающих муниципальные должности на непостоянной основе?

ОТВЕТ:

В соответствии подпунктом «г» пункта 1 части 1 статьи 2 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. №230-Ф3 «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» устанавливается контроль за расходами лиц, замещающих (занимающих) муниципальные должности.

Федеральным законом от 3 ноября 2015 г. №303-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» часть 71 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон №131-Ф3) была изложена в новой редакции. В результате в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 было закреплено правило о том, что полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции», Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. №230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральным законом от 7 мая 2013 г. №79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».

Пункт 1.1 статьи 7.1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции» распространяет запрет отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами, на депутатов представительных органов муниципальных районов  и городских округов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и депутатов, замещающих должности в представительных органах муниципальных районов и городских округов. Таким образом, соблюдение требовании данной статьи зависит от вида муниципального образования, в котором лицо исполняет полномочия.

 

ВОПРОС:

В каком порядке производится досрочное прекращение полномочий депутатов представительного органа муниципального образования в случае непредставления или представления недостоверных (неполных) сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера?

ОТВЕТ:

В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 44 Федерального закона №131-Ф3 уставом муниципального образования должны определяться виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Решение о досрочном прекращении полномочий депутата принимает представительный орган муниципального образования в соответствии с частью 11 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №131-Ф3). Основанием для прекращения полномочий представительным органом является факт получения представительным органом сведений о нарушении депутатом ограничений, установленных законом.

Представительный орган муниципального образования при наличии соответствующих оснований обязан досрочно прекратить полномочия своего депутата в срок установленный частью 11 статьи 40 Федерального закона №131-Ф3.

При этом представительный орган муниципального образования лишен права дифференцированной оценки подобных действий: за установлением оснований в установленный срок должно последовать прекращение полномочий виновного. Аналогична по сути ситуация и с остальными основаниями досрочного прекращения полномочий (смерти, признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным и др.). Наличие объективного юридического факта, по сути, императивно связывает представительный орган в решениях, исключая какую-либо дискрецию.

 

ВОПРОС:

Не возникает ли конфликт интересов, если депутатом представительного органа муниципального образования избирается руководитель предприятия или учреждения, принадлежащего этому муниципальному образованию?

ОТВЕТ:

Федеральным законом от 3 ноября 2015 г. №303-Ф3 обязанность сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта, предусмотренная частью 41 статьи 121 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции» (далее — Федеральный закон №273- ФЗ), ранее устанавливалась только в отношении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности на постоянной основе, и 

была распространена на указанных лиц, вне зависимости от порядка исполнения ими полномочии.

В то же время федеральный законодатель не ввел в отношении лиц, замещающих на непостоянной основе государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, запрет заниматься иной оплачиваемой деятельностью, в том числе предпринимательской деятельностью, участвовать в управлении хозяйствующим субъектом и т. п.

В результате основанием для досрочного прекращения полномочий по части 71 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 будет являться не сам факт замещения той или иной должности, а факт непринятия мер по предотвращению конфликта интересов, в том числе несообщение о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, а равно уклонение от урегулирования уже имеющего место конфликта интересов.

Понятие конфликта интересов, используемое в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции», предполагает сущностную оценку той или иной ситуации как на предмет наличия или отсутствия личной заинтересованности, так и на возможность влияния такой заинтересованности на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение обязанностей конкретным должностным лицом.

При этом Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №273-Ф3 (статья 11) предусматривает открытый перечень способов урегулирования конфликта интересов, и в этом перечне увольнение является только одним из способов урегулирования такого конфликта наряду с изменением должностного положения, самоотводом и др.

Под конфликтом интересов в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. №273-Ф3 понимается (статья 10) ситуация, при которой заинтересованность (прямая или косвенная) лица влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий). При этом указанная заинтересованность должна носить именно личный характер: возможность получения доходов  в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) как самим лицом, так и его близкими родственниками.

В то же время, как следует из положений пункта 3 части 1 статьи 17, части  4 статьи 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3, целью создания муниципальных предприятий и учреждений является осуществление полномочий по решению вопросов местного значения. Действующее законодательство не наделяет руководителя (директора) правом собственности на имущество предприятия или учреждения - право собственности сохраняется за муниципальным образованием. В отличие от предпринимательской деятельности деятельность наемного руководителя хозяйствующего субъекта по своей сути направлена не на личное обогащение, а на обеспечение решения задач, стоящих перед этим хозяйствующим субъектом, при этом в случае с директором муниципального предприятия или учреждения по обозначенным выше причинам эти задачи носят, прежде всего, публично-правовой характер.

Таким образом, полагаем, что один факт избрания руководителя муниципального предприятия или учреждения депутатом представительного органа муниципального образования не образует юридического состава конфликта интересов в том смысле, как он понимается в законодательстве о противодействии коррупции. Более того, ситуацию, когда руководитель (директор) муниципального предприятия или учреждения извлекает личную выгоду из деятельности доверенного ему хозяйствующего субъекта (помимо установленной заработной платы), следует рассматривать не столько в плоскости законодательства о противодействии коррупции, сколько в плоскости общеуголовной, понимая под этим присвоение или растрату, злоупотребление должностными полномочиями и т. д. 

 

Источник: журнал "Муниципальная Россия", №2 2016г.

 

Авторизуйтесь, чтобы получить возможность оставлять комментарии